高速公路“创收”法理何在？

　　6月20日，交通运输部、国家发改委、财政部、监察部、国务院纠风办等五部门联合下发《关于开展收费公路专项清理工作的通知》（下称“《通知》”），开展收费公路专项清理工作。《通知》明确，将降低偏高的通行费收费标准，全面清理公路超期收费、通行费收费标准偏高等违规及不合理收费，坚决撤销收费期满的收费项目，取消间距不符合规定的收费站(点)，纠正各种违规收费行为。

　　《通知》要求，从2011年6月20日起至各省级人民政府组织交通运输、发展改革(价格)、财政等部门，按照工作职责及本通知要求，全面清查和核实截止到2011年4月30日仍在运行的所有收费公路项目的里程规模、站点设置、收费期限、收费标准等有关情况。

　　三年前，北大法学院王锡锌、沈岿、陈端洪三位教授曾以《政府信息公开条例》为“武器”，要求了解首都机场高速公路收费数额及流向。而此后的3年，王锡锌教授一直在致力于“中国高速收费政策改革”的研究。对于此次五部委发出的通知，王锡锌教授在为该政策叫好的同时，也将目光投向了该政策的执行力度及执行阻力上。

　　北京市社会科学院管理研究所副所长、副研究员施昌奎曾表示，以机场高速、京港澳高速等为代表的超时收费问题，系对公众权益的侵害，“当年为快速建立高速路网，采取了‘贷款修路、修路还贷’的做法，公众能理解也能支持。但是贷款还清后，高速公路不能成为创收工具。”

　　施昌奎在接受《中国经营报》记者采访时，提出了“高速公路应入基本公共服务”这样一个概念。

首都机场高速公路收费早已超标

　　《中国经营报》：目前，公众多质疑高速路收费，尤其是过期收费，作为中国高速公路收费的一个个案，你认为首都机场高速存在不合理收费的情况吗？

　　王锡锌：首都机场高速不合理收费已经很多年了，为什么首都机场高速收费不合理，因为它是公共基础设施，按照《中华人民共和国国务院令第417号》所颁布的《收费公路管理条例》，政府还贷公路的收费期限，最长不得超过15年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，最长不超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　首都机场高速是属于政府贷款建设的项目，据2008年2月审计署公布首都机场高速公路1993年始收费，至2005年底收费已高达32亿元，且剩余收费期内还将收费90亿元。而其投资总额为11亿6500万元。因此，机场高速公路的收费早已超标。

　　沈岿：三年前，我和王锡锌、陈端洪三位教授曾以《政府信息公开条例》为“武器”，要求了解首都机场高速公路收费数额及流向。当时我们希望了解首都机场高速公路的建设投资、收费以及收费去向。北京市交通委、市发改委的回复称，2004年至2007年，机场高速通行费收入18亿3893万元，而机场高速的总投资为11亿6500万元。对于申请公开“1993年通车至今的收费去向”以及1993年至2003年的收费总额，两政府部门建议向首都高速公路发展有限公司咨询。而王锡锌教授说，在向两政府机关提出申请同时也以挂号函形式将申请寄给了首发公司，但至今未获受理信息。

　　《中国经营报》：五部委下发《通知》后，会对目前的状况有所改观吗？

　　王锡锌：这个《通知》还是很全面到位、很有力度的。严格落实的话可以解决很大的问题，而且规定了时间表。但关键问题是谁来落实？原来的制度存在漏洞，政府又缺乏整治的动力。因此发布规定容易，贯彻执行难。

　　加大收费公路信息的动态公开，自然会有媒体天天盯着数据，一旦在各种管理过程中出现漏洞，媒体的监督会再次转变为政府的压力。

　　高速公路每年的利益是巨大的，让与高速公路收益相关的地方政府或企业轻易放下是很难的。因此全民社会只有来一次自上而下、以及自下而上的舆论支持，才能让该《通知》获得最大化的行政效益。

　　沈岿：目前对于公用事业经营公司是否适用《政府信息公开条例》还存在争议。公用事业经营单位的的主体资格是谁？经营公司的经营信息是否属于商业秘密？这些问题都应当进行讨论。当年我们曾发出“如果申请仍然不被受理，不排除将采取法律行动”的声音，但后来因种种原因，没有进一步进行诉讼。

　　我本人认为，公用事业经营单位的的主体资格应该是政府，应该适用《政府信息公开条例》。因为高速公路作为公共事业，涉及到民众最基本的公共利益。公共设施的投资、使用情况，应适用于公法，而非私法上的问题。

还贷公路的转让本身就是违规

　　《中国经营报》：公众对首都机场高速的质疑还有来自于经营权转让方面的，首都机场在建成后不久转给首发集团，现又隶属于香港上市的北京控股集团，这样转来转去违反相关规定吗？

　　王锡锌：关于首都机场高速转让给首发集团，我想提出以下几个疑问。

　　一、为什么要转让？谁决定转让的？基于什么理由？如果不说清楚，这条由“事业性”转为“经营性”的高速公路转让就不合理。

　　二、即便是转让合理，高速公路的收费期限最多也不能超过30年，而首都机场高速，政府已经收了3年，企业还要再收30年，凭什么多收3年？

　　三、即便是经营性合法，企业也只能存在合理利润，但是目前高速公路的营业利润高达百分之几百，明显属于暴利行业。政府何以将原本为公共设施的高速公路转让给企业，让企业获取暴利？

　　《中国经营报》：也就是说，高速公路的转让本身就不合理？

　　王锡锌：还贷公路的转让本身就是违规，在中国，大部分公路都是贷款修建的公路。而首都机场高速是完全由银行贷款进行修建的。应禁止公共事业从政府的公益性向企业的经营性转让，否则将会出现不良后果。举个例子，京港澳高速公路已经被卖了好几次，如今政府又买回来，等待寻租。

　　为什么要将公用事业转让来转让去？按照《收费公路管理条例》，转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议。这些必要的过程在高速公路的转让过程中是否得到了执行？恐怕没有执行过。

公用事业经营性公司不能以盈利为目的

　　《中国经营报》：国家在发展高速公路时，为什么不是利用财政资金，而是大量利用贷款资金、民间资金、甚至是国外资金来发展高速公路？

　　施昌奎：高速公路在经济发展中的作用过巨大，但早期由于国家财政资金匮乏，不得不大量吸引民间企业资金和外资。那个时候由于汽车保有量增速低，收回成本周期长，政府为吸引民间资金和外资，需要大量的优惠政策才能实现，比如说收费期长，收费高等政策。根据当年民间资本并未大量蜂拥而至来推断，当时的民间企业资本和外资也并未预料到如今高速公路是一个暴利行业。

　　而如今随着国内汽车业发展迅速，高速路上的行车增多，当年的投资额度早已收回成本。余下的收费所取得的利益外溢，而政府鉴于合同所限，又不能轻易收回高速公路的经营权。

　　沈岿：最有争议的可能是高速公路公司本身。高速公路本是一个公共事业，但是将公共事业转变为可以进行营利的公司，其本身就很有争议。一旦转变为公司，其主要目的就是为了盈利，追求利润。应当明确公用事业经营性公司不能以盈利为目的。

　　《中国经营报》：但是公司会以高速公路建设投资这一项为由进行收费，收到一定程度总会开始盈利的。

　　沈岿：不能简单地看待建设这一条高速公路花了多少钱。因为公共设施建起来很复杂，一般市政府会给公司一揽子计划。公司修好了这条公路，可能还要修别的高速公路。有的公司会将这一条公路的盈利投入到对另外一条公司的建设中去。这样一来，公司的的财务信息就会相当复杂，你很难说某条公路盈利或亏损。

　　中国早期修建高速公路时，财政资金极其有限，因此其自建来源大部分来源于银行贷款、企业资金甚至外国资本，政府财政资金只占很少一部分。很多地方上的高速公路，是由当地政府给企业开出优厚的条件才修建起来的。因此如今想让政府完全解决这个高速公路收费问题，并非一两个行政命令就能解决问题。

　　《中国经营报》：目前一些超过收费期限的高速公路是如何实现经营性运作的？

　　施昌奎：当初融资修路时，公路性质是还贷公路，也是政府的工程项目。但是，公路投入使用一段时间，一般是10年左右，不少地区就将还贷公路转成了经营性公路，转交给公司负责运行。项目制由此变成了公司制。但项目制如何转为公司制？此前收费年限是续存，还是重新计算？贷款还清后，收费标准是不是该下调？对于这些细节，国家还没有明确的法律规定，这就出现了监管漏洞，也给一些企业留下了钻空子的空间。

　　早期，政府贷款修完路后，还要继续拿出财政资金来承担维护费用，一些政府部门为了甩掉财政负担，就索性把高速公路剩余的还贷债务和维修工作全部打包转让给了企业。而如今，随着路网的饱和度越来越高，(目前高速公路的饱和度达到70%~80%)，需要新建的高速公路越来越少，而随着汽车保有量增长迅速，公路上的收费总金额越来越多，政府完全可以利用财政资金完成剩余路网的建设以及道路的维护工作。

　　《中国经营报》：今后新近修建的高速公路还会按照以前所规定的收费期限进行收费吗？

　　施昌奎：新修的公路会按照新的汽车流量来测算收费价格和时限。利用率有多高，将有一个科学的合理预期。而在沿海地区的大城市之间，由于公路已经饱和了，不存在新修公路，因此其建设成本几乎为零，主要费用都花在维护上，此时可以拿出财政资金来进行维护，高速公路可直接进入免费期，和世界发达国家接轨，并逐步将其纳入基本公共服务。

　　目前其实是一个将基本公共服务拿出来讨论的绝佳时机，由于国内物流成本高，直接影响着通货膨胀，政府要想降低物价，还得从流通领域开始管理。此时的管理难度大增，尤其是在高速公路领域，存在着中央跟地方之间的博弈、资方和公众之间的博弈，政府如果顺应民众舆论，保证将高速公路纳入基本公共服务，将对稳定物价，降低CPI有重要作用。

　　此时并非政府缺钱的时候，把流通成本降下来是政府目前降低通货膨胀最重要的办法之一。如果实现了这一措施，高速公路将不存在收费标准、服务标准，也不存在这个暴利行业了。