128个支线机场中104个亏损　为何还支持发展

　　图：中国青海玉树机场。民航图库图片，摄影：民航资源网网友“mu522”。浏览作者图库原帖《[原创]万众一心玉树加油》。

　　2011年2月24日，中国民用航空局（Civil Aviation Administration of China，简称“民航局”）局长李家祥在国新办举行的新闻发布会上回答记者有关“支线机场普遍存在经营亏损”的问题时如是说：中国现在运营的175座机场中，亏损的机场约有130座，多数都在亏损，但亏损量非常小，130多座机场在2010年亏损了16.8亿元。据统计，2010年我国支线机场共128个，24个盈利，104个亏损，亏损面达80%。其中，亏损机场中的72.1%分布在中西部。中部地区1个盈利，17个亏损，亏损面99%；西部地区14个盈利，58个亏损，亏损面81%。

　　既然如此，为何还要支持其发展，李家祥局长的回答一语中的。第一，机场是公共基础设施，不能单纯从盈利出发，而要从当地经济社会综合发展，特别是长远发展出发。第二，要计算综合效用，要全面看待它的效用。尽管这130座机场亏损，但是所在地政府对机场亏损没有埋怨，而是积极进行扶持，不少省市、不少城市对这些亏损机场采取了补贴政策。为什么愿意补贴？因为机场的作用，投入和产出的比例是18，带动的是整个区域经济的社会发展，宁愿给点小补贴，也要让它发挥大作用。第三，民航局积极支持机场运营。“十一五”期间中国民航局对支线航空补贴超过60个亿。同时，民航局还将进一步提升支线机场的管护水平、运营水平，提高它的综合效用。那么，应该如何看待支线机场亏损呢？

支线机场公益性特征更明显

　　机场是公共基础设施，具有很强的公益性。支线机场（旅客吞吐量200万人次以下的机场）作为国家机场体系的重要组成部分，公益性特征更加明显。其大多位于落后地区，是当地通达外界的主要桥梁，对促进区域经济和社会协调发展、推动和谐民航建设具有重要作用。

　　2008-2010年，我国支线机场的数量分别是110个、亏损比为82%；122个，亏损比为89%；128个，亏损比为80%。造成支线机场亏损的原因很多，情况复杂。一是支线机场作为公益性基础设施的基本属性是其亏损的根本原因。机场提供的产品和服务具有显著的外部性特征，以普遍服务而非竞争性服务向消费者提供，同时，机场还承担着公安、消防、医疗急救等公益职能，这些机构发生的支出无法实现成本定价，而经营性资产收益又无法完全弥补其运行成本支出，导致大部分小型机场严重亏损，经营困难。二是支线机场大多地处经济落后地区，市场需求不足，旅客数量少，机场主营业务创收能力较低，特殊的地理环境又使运行成本远高于一般地区。三是非航空业务开展难度大。支线机场航空性业务收入和非航空性业务收入比例失衡，非航空性业务收入比重远低于大型机场。从以往的财务数据看，在大型机场收入中占比较大的航站楼租赁、广告、贵宾室、商贸、配餐和餐饮收入，支线机场经营收入均较小。原因是支线机场地处经济发展水平相对较低地区，客流量小且在机场停留时间短，消费能力不足，商家缺乏进入机场及参与设施建设的意愿和动力。四是运营成本高。民航机场建设投资额大，回收期长。巨额建设资金最终要反映到机场的运营成本折旧费用上。机场折旧费是机场成本的重要要素，约占总成本的1/4，而支线机场折旧费用更高。同时，部分支线机场因地处偏僻或地理、天气环境恶劣而致设施设备运维成本更高。此外，再小的机场也必须承担着管制、通信、导航、气象等空管业务的运行管理，由此导致运营成本加重。五是债务负担重。虽然提供小机场全额资本金注入，但部分小机场还是通过银行贷款解决资金缺口，由此背负着沉重的还本付息负担。除此之外，支线航空发展落后，也阻碍了支线机场的发展。

　　尽管如此，但我们不应因噎废食。实际上，机场建设与高速公路和高铁建设相比，具有明显的投入产出优势。航空运输业的带动作用在经济社会发展中产生的综合效益特别突出。据国际有关研究机构测算，民航业投入和产出的比例是18，也就是说，在民航业中投入的是1，产出的是8，这个8指的就是对整个经济社会的拉动作用。民航的投入产出比例大，而且见效快。例如，建一座跑道长度为3公里长的机场，周期一般是两年左右便可发挥效用，投入额约为3亿-5亿。在平原地区，如果修一条3公里的高速公路，投入额一般在3亿以上；修一条3公里的高速铁路，投入额约4.5亿左右（高原地区投入更高）。可见，修高速公路或高铁的投入与建造一个机场的投入大致相当。但3公里的公路或3公里的铁路在一个地区经济社会发展中发挥的作用非常有限，而一座机场的建成将会给当地带来成倍的产出效应。

支线机场明显促进富民

　　相比之下，民航机场的建设对于平衡区域发展，特别是促进边远地区、少数民族地区发展具有强大的推动作用。支线机场的发展对地方经济具有综合带动作用。例如，云南腾冲过去是一个边陲小县城，2009年建成的腾冲机场通航，带动当地旅游、商贸、物流等方面经济增长达56%。腾冲机场曾规划到2020年旅客吞吐量达到20万人次，但运营仅两年便达到24万人次，极大地促进了当地经济的发展。

　　支线机场通航在富民方面也有明显促进作用。黑龙江漠河是我国最北部的一个县城，2008年建成机场通航，辐射周边70公里范围。据悉，机场建设前，附近农民一年的收入约3000元。而今，当地居民通过农家乐旅游，一天的收入就达3000元。机场对改革开放、吸引外资、促进地方经济增长有着重要作用。如江苏淮安机场建成后，两年时间里吸引62家外资企业在机场周围发展，为当地金融、商贸、旅游、物流、信息等的发展起到巨大的推动作用。在现代城市发展规划中，围绕中小机场形成的产业集群蕴藏着巨大的利益商机，机场的落成通航与当地经济发展息息相关。如河南省政府正大力支持当地机场建设发展，计划将其建设成为一个综合交通枢纽，以带动当地经济更好更快地发展。支线机场还在应急救援方面发挥着不可替代的作用，如玉树地震造成2698人死亡，270人失踪。当时如果没有玉树机场，救治伤员、输送搜救人员、运输物资和药品等营救活动将异常艰难，我们也将面临更大的伤亡和损失。

　　2010年，我国拥有支线中小机场128个，机场所属城市70.3%分布于我国的中西部。若以2008年为基期，并按照民航投入产出比18粗略测算，这些机场运营的正溢出效应对当地GDP增长的贡献率达1.3%。综上可见，民航发展在直接带动地区经济增长、居民生活改善和精神面貌焕发等方面的综合效益不可估量。正如李家祥局长所言，过去是“要想富，先修路”，现在是“要开放，上民航”。

机场发展离不开政府支持

　　机场是具有公益性、非竞争性特征的公共基础设施，这就决定了它的发展离不开中央政府、当地政府和民航局的大力支持。2008年，在国家有关部门的支持下，民航局颁布实施了《民航中小机场补贴管理暂行办法》（民航发[2009]75号），2009年和2010年又分别对该办法进行了改进修订。据此，“十一五”期间，中小机场获取补贴达42亿元，该办法的实施很好地支持了中小机场的发展。民航局作为行业主管部门，为转变行业发展方式，调整优化经济结构，对中小机场进行补贴，这种补贴不是简单地、大而化之的补贴。这种补贴实质上是对中小机场的一种以奖代补的激励政策。各中小机场应借此机遇，努力挖掘自身潜力，改进经营管理，积极创新，提升自身核心竞争力。

　　机场作为公共基础设施，还具有公益性和收益性的双重特征。如果只强调收益性，政府不予扶持，很多机场将难以生存和发展；反之，如果只强调公益性，政府过多扶持，机场就会缺乏积极进取发展的动力。因此，有关机场定位和体制安排的争论一直存在。一般认为，规模以上的机场才是真正的市场竞争主体，目前，我国已有5家大机场实现上市融资，包括首都机场、上海机场、白云机场、深圳机场、厦门空港。但对规模以下机场又该怎样定位？体制如何安排？争议至今未果。在美国，其机场管理体制类似于我国事业单位，注重机场的公益性，是非盈利机构，没有机场上市，即使采取合资形式，也只纳入机场的一部分业务。英国机场集团（BAA）曾经是上市公司，现已退市。这些国家对机场合资或上市问题，采取了非常慎重的态度。阿联酋迪拜大力发展航空业，并将其作为综合国力强盛的象征。在新加坡，民航业是其支柱产业之一，给当地旅游、贸易、金融、经济等发展带来巨大的溢出效益。在香港，民航发展也极大地推动了当地旅游业的快速发展，机场对当地经济增长的贡献达7%以上。在机场管理方面，新加坡、香港机场管理机构则不直接经营机场业务，普遍以特许经营或专营的方式委托给专业公司经营，机场收取特许经营费以维持盈利。当前，对我国机场发展有个清晰定位和合理体制安排已迫在眉睫，2009年民航局颁布的《民用机场管理条例》对我国民用机场的定位是公共基础设施，但公共基础设施具有双重特征，很有必要对现有机场定位和体制安排做进一步细化明确。同时，以上国家或地区对本国或本地区机场的管理模式也给我们提供了很好的学习借鉴。

　　（作者单位：民航局财务司）